处理程序。第一步，地方大员及军营的折报均先呈两宫太后披览；第二步，交议政王、军机大臣“详议”后提出意见；第三步，再把议后的文件交太后裁定；第四步，按太后的裁定意见再由军机处拟旨；第五步，再呈请两宫皇太后审正后正式颁发。
其实所谓两宫太后，仍主要是慈禧太后，慈安太后一直是个陪衬和摆设。上述程序已经够复杂了，一份文件递来递去，如果出现分歧，出现争论，争来争去可就麻烦了。肃顺集团是太后和恭王联合推翻的，自然得他们联合实行权力统治和权力分割。
在分割当时的权力时，奕是想多一些得到权力的。但是，他也如同肃顺那样，小看了慈禧太后。在推翻肃顺集团之后，她已取得了更大实际的统治和斗争经验，她知道手中无权就要任人宰割。在当初她与肃顺集团拼杀过，最后胜利的是她。但是，没有奕的支持和参加，她绝无成功的可能。所以，她要给恭亲王更多的权力。
但她更知道，如果以为恭亲王会永久那么拥护她，也是太天真了。以后，会有矛盾产生的，说不上会有你死我活的尖锐矛盾产生。
所以，在新的政权出现时，她一定要紧紧地抓住最高统治权，要弄明白“垂帘”和“议政”的关系。她对内阁所发上谕中那个程序，她要王公大臣、六部九卿们一起讨论，一定要讨论出垂帘听政的具体章程来。大家都参加讨论，正好也是让朝中大臣们，都知晓垂帘太后手里有多么大的权力。
可是关于如何垂帘，王公大臣们查经翻典，绞尽脑汁，商议再三，也找不出其“章程”来。历史上虽有几位两宫皇太后在养心殿东暖阁垂帘听政。
贤后临朝，如汉朝的和熹后、晋朝的康献后、宋朝的章献后等等，也只是临朝而矣，并未形成章程和制度。恰恰相反，清朝二百多年祖制，是禁止后宫干政的，更无章程可循了。
慈禧见垂帘章程难产，便以皇帝名义明内阁两道上谕，点出垂帘听政的要点，让王公大臣们据此要点再议详章。
其中一道谕旨的主要内容：“朕奉两宫皇太后懿旨，见在一切政务，均蒙两宫皇太后躬亲裁决......惟缮拟谕旨，仍应作为朕意宣示中外，自宜钦遂慈训，嗣后议政王、军机大臣缮拟谕旨着仍书朕字，将此通谕中外知之。”
谕旨强调的根本精神是“皇太后躬亲裁决”，即一切大权都要掌握于太后手中，这是不容置疑者，不集中体现这一精神，垂帘章程是通不过的。
根据这一根本精神，王公大臣先后又议了十天，最后总算议妥。以礼亲王世铎领衔奏上。垂帘章程共计十一条，其中心思想确实体现了太后大权独揽的精神。中外一切章疏、官员的升黜大权皆在太后，恭亲王、军机大臣仅有议论之权而已。
而在这场政变中